RELEVANSI DISIPLIN PEGAWAI NEGERI SIPIL DAN ANGGARAN BERBASIS KINERJA
re-posting by E A N Pelupessy SH
(Ketua Solidaritas Masyarakat Transparansi Lumajang)
A. Pandangan Minor Terhadap Pegawai Negeri Sipil
Selama ini pegawai negeri sipil (PNS) dianggap tidak memiliki kinerja yang jelas. Kinerjamereka sulit dihitung. Beberapa PNS datang ke kantor hanya untuk melakukan absen masuk kemudian baca koran ataupun main game. Setelah bosan dengan kegiatan ini, mereka menuju ke kantin untuk minum kopi dan ngobrol. Kembali ke ruang kerja pun belum tentu ada aktivitas kedinasan yang dilakukannya sampai tengah hari. Begitu masuk waktu istirahat, mereka pun pulang untuk makan siang. Seringkali mereka kembali ke kantor saat hari sudah menjelang petang sehingga tidak perlu berlama-lama menunggu jam pulang kantor. Setelah melakukan absen pulang, mereka pun biasanya adalah orang pertama yang meninggalkan kantor.
Kondisi di atas tentu tidak dilakukan oleh semua PNS. Tetapi, kondisi di atas juga tidak bisa dikatakan tidak ada/terjadi di kalangan PNS. Keadaan ini tentunya cukup memprihatinkan.Pemerintah selaku “juragan” dari para PNS tidak akan terima jika orang yang selama ini dibayar mahal ternyata tidak memberikan kontribusi yang selayaknya bagi jalannya roda pemerintahan.
Gelagat rendahnya kinerja PNS telah direspon oleh pemerintah dengan terbitnya Peraturan Pemerintah Nomor 53 Tahun 2010 tentang Disiplin Pegawai Negeri. Peraturan Pemerintah tentang hal yang sama sebenarnya telah ada sebelumnya, yaitu PP Nomor 30 Tahun 1980. Namun, peraturan yang lama ini dianggap kurang mendorong kinerja PNS dan kurang ampuh dalam memberikan sanksi kepada PNS apabila melakukan pelanggaran disiplin. PP 30 Tahun 1980 menempatkan PNS sangat aman sehingga hampir-hampir tidak dapat diberhentikan. Berbeda halnya dengan PP 53 Tahun 2010, peraturan yang baru ini terasa lebih tegas dalam memberikan sanksi kepada PNS yang melakukan pelanggaran disiplin. PNS dapat dikenakan hukuman disiplin berupa pemberhentian apabila tidak masuk kantor selama 46 hari kerja ke atas tanpa alasan yang dapat diterima. Jumlah hari tidak masuk kerja tersebut tidak mesti berturut-turut, tetapi merupakan akumulasi selama satu tahun.
B. Kinerja Pegawai Negeri Sipil
Dibandingkan dengan karyawan swasta, kinerja PNS lebih sulit diukur. Hal ini antara lain disebabkan oleh orientasi yang berbeda antara perusahaan/swasta dan pemerintah. Sebuah perusahaan pada dasarnya adalah profit oriented, bertujuan untuk mendapatkan keuntungan yang setinggi-tingginya. Keuntungan perusahaan selalu dihitung dengan satuan mata uang. Keuntungan perusahaan setiap tahunnya juga selalu dilaporkan melalui laporan laba rugi. Dengan demikian tidak ada kesulitan untuk mengetahui korelasi antara kinerja/kontribusi karyawan perusahaan dengan keuntungan yang diperoleh perusahaan.
Berbeda halnya dengan pemerintah yang berorientasi pada pelayanan (service oriented) dalam kegiatan operasionalnya. Kualitas layanan yang diberikan pemerintah kepada masyarakat sangat ditentukan oleh kepuasan masyarakat yang menerima layanan. Penilaian kepuasan masyarakat terhadap layanan pemerintah tidak dilaksanakan secara berkala sepertihalnya laporan laba rugi yang disusun tiap tahun. Walaupun demikian, tentunya tidak dapat dibiarkan begitu saja kinerja para PNS tanpa ada penilaian dari pihak manapun.
Pengangkatan seseorang menjadi PNS oleh pemerintah pada dasarnya adalah sebuah ikatan/perjanjian. Pemerintah melalui pejabat yang berwenang telah mengikatkan diri dengan seorang PNS untuk memberinya gaji sekian rupiah setiap bulannya dan PNS bersangkutan harus bekerja untuk pemerintah. Sebagai sebuah perikatan, SK PNS telah menetapkan kewajiban pemerintah untuk memberikan gaji kepada PNS, tetapi tidak menetapkan kewajiban/kinerja apa yang harus dikerjakan oleh PNS kepada pemerintah/negara. Posisi PNS lebih diuntungkan dalam hal ini, dia mendapatkan hak yang jelas setiap bulannya berupa gaji dan hak-hak kepegawaian lainnya, tetapi tidak jelas imbalan/kontribusi apa yang wajib mereka berikan kepada pemerintah/negara. Sebagian oknum PNS memanfaatkan kondisi ini, tetap menuntut menerima gaji dan bahkan ikut menyuarakan kenaikan gaji walaupun tidak memberikan kontribusi nyata kepada kinerja pemerintah.
C. Peraturan Pemerintah Nomor 53 Tahun 2010
Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 53 Tahun 2010 merupakan pengganti dari PP 30 tahun 1980 tentang Disiplin PNS. Terhadap kinerja PNS, peraturan baru ini memberikan penekanan yang lebih kuat apabila dibandingkan dengan peraturan sebelumnya. Hal ini antaralain disebutkan dalam:
1. Pasal 3 angka 12 yang menyatakan bahwa setiap PNS wajib melaksanakan kewajiban yang berupa “mencapai sasaran kerja pegawai yang ditetapkan”.
2. Pasal 9 yang menyatakan bahwa hukuman disiplin sedang dijatuhkan kepada PNS yang melakukan pelanggaran terhadap kewajiban, antara lain mencapai sasaran kerja pegawai yang ditetapkan sebagaimana dimaksud dalam pasal 3 angka 12, apabila pencapaian sasaran kerja pada akhir tahun hanya mencapai 25% (dua puluh lima persen) sampai dengan 50% (lima puluh persen).
3. Pasal 10 yang menyatakan bahwa hukuman disiplin berat dijatuhkan kepada PNS yang melakukan pelanggaran terhadap kewajiban, antara lain “mencapai sasaran kerja pegawai yang ditetapkan sebagaimana dimaksud dalam pasal 3 angka 12, apabila pencapaian sasaran kerja pada akhir tahun kurang dari 25% (dua puluh lima persen).
Klausul sebagaimana disebutkan di atas menunjukkan bahwa setiap PNS dibebani target atau sasaran kerja yang harus dikerjakannya pada setiap tahunnya. Apabila sasaran kerja tersebut tidak tercapai maka kepada yang bersangkutan dapat dikenakan hukuman disiplin sesuai dengan ketidakmampuannya mencapai sasaran kinerja yang telah ditetapkan.
Pasal-pasal tersebut memberi penegasan terhadap pelanggaran atas pencapaian sasaran kerja. Aturan tersebut sudah tegas, bahkan disertai angka persentase yang pasti. Tetapi, penegasan tersebut tidak ada artinya sama sekali apabila setiap PNS tidak ditetapkan sasaran kerja yang harus mereka capai dalam setiap tahunnya. Tidak adanya sasaran kerja yang harus dicapai oleh setiap PNS mengakibatkan tidak adanya pembanding terhadap capaian kerja yang dilaksanakan PNS. Sanksi atau hukuman disiplin pun tidak dapat dijatuhkan karena tidak adanya dasar yang dapat memberikan justifikasi terhadap ketidakmampuan PNS dalam mencapai sasaran kerja.
D. Anggaran Berbasis Kinerja
Kegiatan operasional pemerintah dalam setiap tahunnya tertuang dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) untuk Pemerintah Pusat dan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) untuk Pemerintah Daerah. Selain menunjukkan besarnya anggaran, APBN/APBD juga menunjukkan program dan kegiatan yang akan dilaksanakan pada tahun anggaran berkenaan. Dengan demikian, semua kegiatan dan besarnya anggaran yang akan digunakan tercermin dari APBN/APBD yang disetujui oleh DPR/DPRD.
Penyusunan APBN/APBD dilaksanakan melalui beberapa tahap yang saling berkaitan. Salah satunya adalah penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran yang disusun oleh Kementerian/Lembaga (RKA-KL) untuk menyusun APBN. Sedangkan untuk menyusun APBD didahului dengan menyusun Rencana Kerja dan Anggaran Satuan Kerja Perangkat Daerah (RKA-SKPD). Terkait dengan penyusunan rencana kerja dan anggaran tersebut, Undang-Undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara telah melakukan perubahan cukup mendasar apabila dibandingkan dengan UU Keuangan Negara sebelumnya (ICW, terakhir ditetapkan dengan UU No. 9 Tahun 1968). ICW mendasarkan penyusunan anggaran dengan basis input, tetapi UU No. 17 Tahun 2003 justru mengamanatkan penyusunan anggaran dengan basis output/prestasi kerja/kinerja. Hal ini sering disebut dengan Anggaran Berbasis Kinerja.
Dalam UU No. 17 Tahun 2003, pasal-pasal yang menunjukkan anggaran harus disusun berbasis kinerja adalah sebagai berikut:
Pasal 14
(1) Dalam rangka penyusunan rancangan APBN, menteri/pimpinan lembaga selaku pengguna anggaran/pengguna barang menyusun rencana kerja dan anggaran kementerian negara/lembaga tahun berikutnya.
(2) Rencana kerja dan anggaran sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) disusun berdasarkan prestasi kerja yang akan dicapai.
Pasal 19
(1) Dalam rangka penyusunan RAPBD, kepala Satuan Kerja Perangkat Daerah selaku pengguna anggaran menyusun rencana kerja dan anggaran Satuan Kerja Perangkat Daerah tahun berikutnya.
(2) Rencana kerja Satuan Kerja Perangkat Daerah disusun dengan pendekatan berdasarkan prestasi kerja yang akan dicapai.
Di samping dalam batang tubuh (pasal-pasal), pengungkapan anggaran berbasis kinerja juga disebutkan dalam penjelasan umum UU No. 17 Tahun 2003, yaitu pada angka 6 mengenai penyusunan dan penetapan APBN dan APBD. Dalam paragraf ketiga disebutkan bahwa “masalah lain yang tidak kalah pentingnya dalam upaya memperbaiki proses penganggaran di sektor publik adalah penerapan anggaran berbasis prestasi kerja”. Hal inilah yang mendorong perlunya menyatukan antara sistem akuntabilitas kinerja dengan sistem penganggaran yang diwujudkan dalam suatu sistem penyusunan rencana kerja dan anggaran kementerian/lembaga/perangkat daerah.
Dengan demikian, seharusnya setiap rupiah yang dianggarkan dalam APBN/ APBD dibarengi juga dengan pencapaian prestasi kerja yang nyata. Perlu diingat bahwa belanja dalam APBN/APBD tidak hanya belanja barang dan belanja modal, tapi juga belanja pegawai. Atas dasar itulah, maka penerapan anggaran berbasis kinerja seharusnya dilaksanakan juga pada saat penganggaran belanja pegawai. Demikianlah amanat dalam Undang-Undang Keuangan Negara tersebut. Hal ini ditegaskan kembali dalam Peraturan Pemerintah No. 8Tahun 2006 tentang Pelaporan Keuangan dan Kinerja Instansi Pemerintah pasal 1 angka (2) yang menyebutkan bahwa: “kinerja adalah keluaran/hasil dari kegiatan/program yang hendak atau telah dicapai sehubungan dengan penggunan anggaran dengan kuantitas dan kualitas terukur”.
E. Anggaran Berbasis Kinerja dan Penegakan Disiplin PNS
Dari uraian di atas, dapat kita ketahui bahwa sasaran kerja sebagaimana disebutkan dalam PP 53 Tahun 2010 sebenarnya sudah ditekankan dalam UU Nomor 17 Tahun 2003. Namun, sampai sekarang pelaksanaan anggaran berbasis kinerja untuk belanja pegawai masih jauh dari yang diharapkan. Sampai saat ini anggaran berbasis kinerja lebih ditekankan pada belanja barang dan belanja modal, sementara itu belanja pegawai belum mendapatkan perhatian. Padahal, hingga saat ini belanja pegawai merupakan jenis belanja yang dominan dalam setiap tahun anggaran. Jumlah alokasi anggarannya melebihi jenis belanja lainnya.
Hingga dewasa ini, dalam dokumen pelaksanaan anggaran yang diterima satuan kerja (DIPA untuk APBN dan DPA untuk APBD) telah tercantum dengan jelas volume/sasaran kerja yang harus dicapai dalam tahun tersebut pada belanja barang dan belanja modal. Sementara itu, belanja pegawai belum secara jelas menyebutkan satuan hasil dan nilai target/sasaran kerjayang harus dicapai oleh para pegawai dalam unit yang bersangkutan. Selama ini, target output yang digunakan dalam penyusunan belanja pegawai adalah “bulan”, dalam artian bahwa setiap unit kerja harus membayarkan sejumlah tertentu setiap bulannya selama setahun (termasuk gaji ke-13) kepada pegawai tanpa memperhatikan target kinerja yang harus dicapai oleh para pegawainya di tahun yang bersangkutan. Jika hal ini dibiarkan berlarut-larut maka upaya peningkatan prestasi kerja para PNS hanya sebatas wacana dan lebih banyak diartikan sebagai pemberian remunerasi belaka. Bagi PNS tentu sangat menguntungkan karena adanya peningkatan penghasilan, sementara itu bagi negara lebih banyak menjadi tambahan beban karena semakin besarnya anggaran belanja pegawai dan tanpa adanya kejelasan sasaran kerja yang harus dicapai oleh setiap PNS.
Guna memenuhi ketentuan PP 53 Tahun 2010 dan UU 17 Tahun 2003 (anggaran berbasis kinerja), setiap tahun PNS harus mendapatkan jatah beban atau sasaran kerja yang harus dicapai. Hal ini dapat diawali dari kepemimpinan nasionalyang tertinggi. Setiap tahun presiden menetapkan target-target dan sasaran kerja kepada setiap menteri dan dan pimpinan lembaga. Selanjutnya para menteri/pimpinan lembaga melakukan perjanjian kerja dan menetapkan target/sasaran kerja kepada para pejabat eselon I di lingkungan kementerian/lembaganya. Para pejabat eselon I pun melakukan hal yang sama, mereka melakukan perjanjian kerja dan menetapkan target/sasaran kerja untuk satu tahun ke depan kepada para pejabat eselon II di bawahnya. Demikian seterusnya, hingga sampai pada level staf/pelaksana. Dalam perjanjian kerja tersebut tentunya harus jelas sasaran kerja yang harus dicapai dalam satu tahun ke depan, baik secara kualitatit maupun kuantitatif.
Sesuai dengan prinsip anggaran berbasis kinerja, maka penetapan sasaran kerja bagi setiap PNS disesuaikan dengan penghasilan yang diberikan negara kepada mereka. Semakin tinggi penghasilan yang diberikan oleh negara kepada seorang PNS (sesuai golongan dan masa kerjanya) maka wajar apabila mereka juga mendapatkan beban tanggung jawab dan sasaran kerja yang lebih berat. Dengan adanya perjanjian/penetapan sasaran kerja bagi setiap PNS maka tidak akan ada lagi pengangguran semu di lingkungan birokrasi pemerintahan. Semua PNS mendapatkan beban dan tanggung jawab yang harus dicapai dalam satu tahun ke depan. Apabila sasaran kerja yang telah ditetapkan tidak dapat dicapai, maka PP 53 tahun 2010 sudah siap untuk dijadikan dasar guna memberikan hukuman disiplin kepada PNS bersangkutan.
F. Indikator Kinerja Utama
Guna mengetahui kinerja PNS diperlukan instrumen untuk mengukurnya. Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi telah mengeluarkan Peraturan Menteri Nomor 29 Tahun 2010 tentang Pedoman Penyusunan Penetapan Kinerja dan Pelaporan Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah. Sebelumnya, telah diterbitkan Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 9 Tahun 2007 tentang Pedoman Umum Penetapan Indikator Kinerja Utama di Lingkungan Instansi Pemerintah. Peraturan tersebut menjadi landasan bagi setiap instansi pemerintah untuk menerapkan dan menetapkan indikator kinerja utama bagi para pegawainya.
Dewasa ini, beberapa kementerian/lembaga, termasuk Kementerian Keuangan, telah menerapkan penetapan target dan pengukuran kinerja berupa indikator kinerja utama (IKU). Penerapan IKU di Kementerian Keuangan sudah menjadi tuntutan seiring dengan dilaksanakannya reformasi birokrasi di kementerian ini. Dengan adanya IKU maka setiap PNS memiliki kewajiban tertentu yang menjadi target pekerjaannya di setiap tahun. IKU juga menjadi dasar untuk melakukan penilaian kinerja setiap pegawai. Sistem penilaian kinerja disusun secara bertingkat mulai dari kinerja instansi, kinerja pimpinan, hingga kinerja pelaksana.
Penetapan IKU memiliki tujuan untuk memperoleh informasi kinerja yang penting dan diperlukan dalam penyelenggaraan kegiatan di instansi. Tujuan berikutnya adalah untuk memperoleh ukuran pencapaian suatu tujuan dan sasaran strategis instansi yang berguna untuk perbaikan kinerja. Dengan penetapan dan penerapan IKU tersebut, Kementerian Keuangan berupaya melakukan proses penilaian kinerja pegawai guna mencapai kinerja kementerian yang semakin baik.
G. Simpulan
Kinerja PNS harus menjadi perhatian serius bagi pemerintah karena PNS merupakan ujung tombak pemerintah dalam memberikan layanan kepada masyarakat. Selain dengan menerbitkan peraturan perundangan yang tegas, peningkatan kinerja PNS perlu diikuti dengan langkah nyata, yakni dengan menghubungkan kinerja PNS dengan penghasilan yang diterima oleh PNS. Hal ini merupakan perlakuan yang adil. PNS yang mampu mencapai target yang telah ditetapkan layak untuk mendapatkan penghargaan (reward). Sementara itu, PNS yang tidak mampu mencapai target/sasaran kerja yang dibebankan kepadanya perlu mendapatkan sanksi (punishment) sebagaimana yang ditentukan dalam peraturan perundangan. Namun, penyebab ketidakmampuan PNS bersangkutan mencapai target IKU yang ditetapkan harus diteliti terlebih dahulu, disebabkan oleh faktor kemalasan yang bersangkutan ataukah ketiadaan tugas/kegiatan kantor yang mengarah pada pencapaian IKU yang telah ditetapkan.
Penerbitan PP Nomor 53 Tahun 2010 yang didukung kuat oleh UU Keuangan Negara merupakan langkah awal yang baik bagi peningkatan disiplin dan kinerja PNS. Guna mengaitkan kinerja pegawai dengan anggaran yang berbasis kinerja, diperlukan IKU yang valid dan diterapkan secara konsisten/disiplin. Beberapa kementerian telah menerapkan IKU untuk mengukur kinerja para pegawainya. Hal ini perlu ditingkatkan dan terus diperbaiki. Di samping itu, IKU harus memiliki kaitan erat dengan anggaran belanja pegawai yang akan dibayarkan kepada pegawai. IKU juga harus benar-benar menjadi target kinerja yang berujung pada sanksi apabila pencapaiannya tidak/kurang dari yang ditetapkan dalam peraturan. Dengan demikian, diharapkan reformasi birokrasi tidak sekedar slogan ataupun tuntutan perbaikan penghasilan PNS, tetapi juga dibarengi dengan peningkatan kinerja yang nyata untuk bangsa dan negara tercinta
(Ketua Solidaritas Masyarakat Transparansi Lumajang)
A. Pandangan Minor Terhadap Pegawai Negeri Sipil
Selama ini pegawai negeri sipil (PNS) dianggap tidak memiliki kinerja yang jelas. Kinerjamereka sulit dihitung. Beberapa PNS datang ke kantor hanya untuk melakukan absen masuk kemudian baca koran ataupun main game. Setelah bosan dengan kegiatan ini, mereka menuju ke kantin untuk minum kopi dan ngobrol. Kembali ke ruang kerja pun belum tentu ada aktivitas kedinasan yang dilakukannya sampai tengah hari. Begitu masuk waktu istirahat, mereka pun pulang untuk makan siang. Seringkali mereka kembali ke kantor saat hari sudah menjelang petang sehingga tidak perlu berlama-lama menunggu jam pulang kantor. Setelah melakukan absen pulang, mereka pun biasanya adalah orang pertama yang meninggalkan kantor.
Kondisi di atas tentu tidak dilakukan oleh semua PNS. Tetapi, kondisi di atas juga tidak bisa dikatakan tidak ada/terjadi di kalangan PNS. Keadaan ini tentunya cukup memprihatinkan.Pemerintah selaku “juragan” dari para PNS tidak akan terima jika orang yang selama ini dibayar mahal ternyata tidak memberikan kontribusi yang selayaknya bagi jalannya roda pemerintahan.
Gelagat rendahnya kinerja PNS telah direspon oleh pemerintah dengan terbitnya Peraturan Pemerintah Nomor 53 Tahun 2010 tentang Disiplin Pegawai Negeri. Peraturan Pemerintah tentang hal yang sama sebenarnya telah ada sebelumnya, yaitu PP Nomor 30 Tahun 1980. Namun, peraturan yang lama ini dianggap kurang mendorong kinerja PNS dan kurang ampuh dalam memberikan sanksi kepada PNS apabila melakukan pelanggaran disiplin. PP 30 Tahun 1980 menempatkan PNS sangat aman sehingga hampir-hampir tidak dapat diberhentikan. Berbeda halnya dengan PP 53 Tahun 2010, peraturan yang baru ini terasa lebih tegas dalam memberikan sanksi kepada PNS yang melakukan pelanggaran disiplin. PNS dapat dikenakan hukuman disiplin berupa pemberhentian apabila tidak masuk kantor selama 46 hari kerja ke atas tanpa alasan yang dapat diterima. Jumlah hari tidak masuk kerja tersebut tidak mesti berturut-turut, tetapi merupakan akumulasi selama satu tahun.
B. Kinerja Pegawai Negeri Sipil
Dibandingkan dengan karyawan swasta, kinerja PNS lebih sulit diukur. Hal ini antara lain disebabkan oleh orientasi yang berbeda antara perusahaan/swasta dan pemerintah. Sebuah perusahaan pada dasarnya adalah profit oriented, bertujuan untuk mendapatkan keuntungan yang setinggi-tingginya. Keuntungan perusahaan selalu dihitung dengan satuan mata uang. Keuntungan perusahaan setiap tahunnya juga selalu dilaporkan melalui laporan laba rugi. Dengan demikian tidak ada kesulitan untuk mengetahui korelasi antara kinerja/kontribusi karyawan perusahaan dengan keuntungan yang diperoleh perusahaan.
Berbeda halnya dengan pemerintah yang berorientasi pada pelayanan (service oriented) dalam kegiatan operasionalnya. Kualitas layanan yang diberikan pemerintah kepada masyarakat sangat ditentukan oleh kepuasan masyarakat yang menerima layanan. Penilaian kepuasan masyarakat terhadap layanan pemerintah tidak dilaksanakan secara berkala sepertihalnya laporan laba rugi yang disusun tiap tahun. Walaupun demikian, tentunya tidak dapat dibiarkan begitu saja kinerja para PNS tanpa ada penilaian dari pihak manapun.
Pengangkatan seseorang menjadi PNS oleh pemerintah pada dasarnya adalah sebuah ikatan/perjanjian. Pemerintah melalui pejabat yang berwenang telah mengikatkan diri dengan seorang PNS untuk memberinya gaji sekian rupiah setiap bulannya dan PNS bersangkutan harus bekerja untuk pemerintah. Sebagai sebuah perikatan, SK PNS telah menetapkan kewajiban pemerintah untuk memberikan gaji kepada PNS, tetapi tidak menetapkan kewajiban/kinerja apa yang harus dikerjakan oleh PNS kepada pemerintah/negara. Posisi PNS lebih diuntungkan dalam hal ini, dia mendapatkan hak yang jelas setiap bulannya berupa gaji dan hak-hak kepegawaian lainnya, tetapi tidak jelas imbalan/kontribusi apa yang wajib mereka berikan kepada pemerintah/negara. Sebagian oknum PNS memanfaatkan kondisi ini, tetap menuntut menerima gaji dan bahkan ikut menyuarakan kenaikan gaji walaupun tidak memberikan kontribusi nyata kepada kinerja pemerintah.
C. Peraturan Pemerintah Nomor 53 Tahun 2010
Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 53 Tahun 2010 merupakan pengganti dari PP 30 tahun 1980 tentang Disiplin PNS. Terhadap kinerja PNS, peraturan baru ini memberikan penekanan yang lebih kuat apabila dibandingkan dengan peraturan sebelumnya. Hal ini antaralain disebutkan dalam:
1. Pasal 3 angka 12 yang menyatakan bahwa setiap PNS wajib melaksanakan kewajiban yang berupa “mencapai sasaran kerja pegawai yang ditetapkan”.
2. Pasal 9 yang menyatakan bahwa hukuman disiplin sedang dijatuhkan kepada PNS yang melakukan pelanggaran terhadap kewajiban, antara lain mencapai sasaran kerja pegawai yang ditetapkan sebagaimana dimaksud dalam pasal 3 angka 12, apabila pencapaian sasaran kerja pada akhir tahun hanya mencapai 25% (dua puluh lima persen) sampai dengan 50% (lima puluh persen).
3. Pasal 10 yang menyatakan bahwa hukuman disiplin berat dijatuhkan kepada PNS yang melakukan pelanggaran terhadap kewajiban, antara lain “mencapai sasaran kerja pegawai yang ditetapkan sebagaimana dimaksud dalam pasal 3 angka 12, apabila pencapaian sasaran kerja pada akhir tahun kurang dari 25% (dua puluh lima persen).
Klausul sebagaimana disebutkan di atas menunjukkan bahwa setiap PNS dibebani target atau sasaran kerja yang harus dikerjakannya pada setiap tahunnya. Apabila sasaran kerja tersebut tidak tercapai maka kepada yang bersangkutan dapat dikenakan hukuman disiplin sesuai dengan ketidakmampuannya mencapai sasaran kinerja yang telah ditetapkan.
Pasal-pasal tersebut memberi penegasan terhadap pelanggaran atas pencapaian sasaran kerja. Aturan tersebut sudah tegas, bahkan disertai angka persentase yang pasti. Tetapi, penegasan tersebut tidak ada artinya sama sekali apabila setiap PNS tidak ditetapkan sasaran kerja yang harus mereka capai dalam setiap tahunnya. Tidak adanya sasaran kerja yang harus dicapai oleh setiap PNS mengakibatkan tidak adanya pembanding terhadap capaian kerja yang dilaksanakan PNS. Sanksi atau hukuman disiplin pun tidak dapat dijatuhkan karena tidak adanya dasar yang dapat memberikan justifikasi terhadap ketidakmampuan PNS dalam mencapai sasaran kerja.
D. Anggaran Berbasis Kinerja
Kegiatan operasional pemerintah dalam setiap tahunnya tertuang dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) untuk Pemerintah Pusat dan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) untuk Pemerintah Daerah. Selain menunjukkan besarnya anggaran, APBN/APBD juga menunjukkan program dan kegiatan yang akan dilaksanakan pada tahun anggaran berkenaan. Dengan demikian, semua kegiatan dan besarnya anggaran yang akan digunakan tercermin dari APBN/APBD yang disetujui oleh DPR/DPRD.
Penyusunan APBN/APBD dilaksanakan melalui beberapa tahap yang saling berkaitan. Salah satunya adalah penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran yang disusun oleh Kementerian/Lembaga (RKA-KL) untuk menyusun APBN. Sedangkan untuk menyusun APBD didahului dengan menyusun Rencana Kerja dan Anggaran Satuan Kerja Perangkat Daerah (RKA-SKPD). Terkait dengan penyusunan rencana kerja dan anggaran tersebut, Undang-Undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara telah melakukan perubahan cukup mendasar apabila dibandingkan dengan UU Keuangan Negara sebelumnya (ICW, terakhir ditetapkan dengan UU No. 9 Tahun 1968). ICW mendasarkan penyusunan anggaran dengan basis input, tetapi UU No. 17 Tahun 2003 justru mengamanatkan penyusunan anggaran dengan basis output/prestasi kerja/kinerja. Hal ini sering disebut dengan Anggaran Berbasis Kinerja.
Dalam UU No. 17 Tahun 2003, pasal-pasal yang menunjukkan anggaran harus disusun berbasis kinerja adalah sebagai berikut:
Pasal 14
(1) Dalam rangka penyusunan rancangan APBN, menteri/pimpinan lembaga selaku pengguna anggaran/pengguna barang menyusun rencana kerja dan anggaran kementerian negara/lembaga tahun berikutnya.
(2) Rencana kerja dan anggaran sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) disusun berdasarkan prestasi kerja yang akan dicapai.
Pasal 19
(1) Dalam rangka penyusunan RAPBD, kepala Satuan Kerja Perangkat Daerah selaku pengguna anggaran menyusun rencana kerja dan anggaran Satuan Kerja Perangkat Daerah tahun berikutnya.
(2) Rencana kerja Satuan Kerja Perangkat Daerah disusun dengan pendekatan berdasarkan prestasi kerja yang akan dicapai.
Di samping dalam batang tubuh (pasal-pasal), pengungkapan anggaran berbasis kinerja juga disebutkan dalam penjelasan umum UU No. 17 Tahun 2003, yaitu pada angka 6 mengenai penyusunan dan penetapan APBN dan APBD. Dalam paragraf ketiga disebutkan bahwa “masalah lain yang tidak kalah pentingnya dalam upaya memperbaiki proses penganggaran di sektor publik adalah penerapan anggaran berbasis prestasi kerja”. Hal inilah yang mendorong perlunya menyatukan antara sistem akuntabilitas kinerja dengan sistem penganggaran yang diwujudkan dalam suatu sistem penyusunan rencana kerja dan anggaran kementerian/lembaga/perangkat daerah.
Dengan demikian, seharusnya setiap rupiah yang dianggarkan dalam APBN/ APBD dibarengi juga dengan pencapaian prestasi kerja yang nyata. Perlu diingat bahwa belanja dalam APBN/APBD tidak hanya belanja barang dan belanja modal, tapi juga belanja pegawai. Atas dasar itulah, maka penerapan anggaran berbasis kinerja seharusnya dilaksanakan juga pada saat penganggaran belanja pegawai. Demikianlah amanat dalam Undang-Undang Keuangan Negara tersebut. Hal ini ditegaskan kembali dalam Peraturan Pemerintah No. 8Tahun 2006 tentang Pelaporan Keuangan dan Kinerja Instansi Pemerintah pasal 1 angka (2) yang menyebutkan bahwa: “kinerja adalah keluaran/hasil dari kegiatan/program yang hendak atau telah dicapai sehubungan dengan penggunan anggaran dengan kuantitas dan kualitas terukur”.
E. Anggaran Berbasis Kinerja dan Penegakan Disiplin PNS
Dari uraian di atas, dapat kita ketahui bahwa sasaran kerja sebagaimana disebutkan dalam PP 53 Tahun 2010 sebenarnya sudah ditekankan dalam UU Nomor 17 Tahun 2003. Namun, sampai sekarang pelaksanaan anggaran berbasis kinerja untuk belanja pegawai masih jauh dari yang diharapkan. Sampai saat ini anggaran berbasis kinerja lebih ditekankan pada belanja barang dan belanja modal, sementara itu belanja pegawai belum mendapatkan perhatian. Padahal, hingga saat ini belanja pegawai merupakan jenis belanja yang dominan dalam setiap tahun anggaran. Jumlah alokasi anggarannya melebihi jenis belanja lainnya.
Hingga dewasa ini, dalam dokumen pelaksanaan anggaran yang diterima satuan kerja (DIPA untuk APBN dan DPA untuk APBD) telah tercantum dengan jelas volume/sasaran kerja yang harus dicapai dalam tahun tersebut pada belanja barang dan belanja modal. Sementara itu, belanja pegawai belum secara jelas menyebutkan satuan hasil dan nilai target/sasaran kerjayang harus dicapai oleh para pegawai dalam unit yang bersangkutan. Selama ini, target output yang digunakan dalam penyusunan belanja pegawai adalah “bulan”, dalam artian bahwa setiap unit kerja harus membayarkan sejumlah tertentu setiap bulannya selama setahun (termasuk gaji ke-13) kepada pegawai tanpa memperhatikan target kinerja yang harus dicapai oleh para pegawainya di tahun yang bersangkutan. Jika hal ini dibiarkan berlarut-larut maka upaya peningkatan prestasi kerja para PNS hanya sebatas wacana dan lebih banyak diartikan sebagai pemberian remunerasi belaka. Bagi PNS tentu sangat menguntungkan karena adanya peningkatan penghasilan, sementara itu bagi negara lebih banyak menjadi tambahan beban karena semakin besarnya anggaran belanja pegawai dan tanpa adanya kejelasan sasaran kerja yang harus dicapai oleh setiap PNS.
Guna memenuhi ketentuan PP 53 Tahun 2010 dan UU 17 Tahun 2003 (anggaran berbasis kinerja), setiap tahun PNS harus mendapatkan jatah beban atau sasaran kerja yang harus dicapai. Hal ini dapat diawali dari kepemimpinan nasionalyang tertinggi. Setiap tahun presiden menetapkan target-target dan sasaran kerja kepada setiap menteri dan dan pimpinan lembaga. Selanjutnya para menteri/pimpinan lembaga melakukan perjanjian kerja dan menetapkan target/sasaran kerja kepada para pejabat eselon I di lingkungan kementerian/lembaganya. Para pejabat eselon I pun melakukan hal yang sama, mereka melakukan perjanjian kerja dan menetapkan target/sasaran kerja untuk satu tahun ke depan kepada para pejabat eselon II di bawahnya. Demikian seterusnya, hingga sampai pada level staf/pelaksana. Dalam perjanjian kerja tersebut tentunya harus jelas sasaran kerja yang harus dicapai dalam satu tahun ke depan, baik secara kualitatit maupun kuantitatif.
Sesuai dengan prinsip anggaran berbasis kinerja, maka penetapan sasaran kerja bagi setiap PNS disesuaikan dengan penghasilan yang diberikan negara kepada mereka. Semakin tinggi penghasilan yang diberikan oleh negara kepada seorang PNS (sesuai golongan dan masa kerjanya) maka wajar apabila mereka juga mendapatkan beban tanggung jawab dan sasaran kerja yang lebih berat. Dengan adanya perjanjian/penetapan sasaran kerja bagi setiap PNS maka tidak akan ada lagi pengangguran semu di lingkungan birokrasi pemerintahan. Semua PNS mendapatkan beban dan tanggung jawab yang harus dicapai dalam satu tahun ke depan. Apabila sasaran kerja yang telah ditetapkan tidak dapat dicapai, maka PP 53 tahun 2010 sudah siap untuk dijadikan dasar guna memberikan hukuman disiplin kepada PNS bersangkutan.
F. Indikator Kinerja Utama
Guna mengetahui kinerja PNS diperlukan instrumen untuk mengukurnya. Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi telah mengeluarkan Peraturan Menteri Nomor 29 Tahun 2010 tentang Pedoman Penyusunan Penetapan Kinerja dan Pelaporan Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah. Sebelumnya, telah diterbitkan Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 9 Tahun 2007 tentang Pedoman Umum Penetapan Indikator Kinerja Utama di Lingkungan Instansi Pemerintah. Peraturan tersebut menjadi landasan bagi setiap instansi pemerintah untuk menerapkan dan menetapkan indikator kinerja utama bagi para pegawainya.
Dewasa ini, beberapa kementerian/lembaga, termasuk Kementerian Keuangan, telah menerapkan penetapan target dan pengukuran kinerja berupa indikator kinerja utama (IKU). Penerapan IKU di Kementerian Keuangan sudah menjadi tuntutan seiring dengan dilaksanakannya reformasi birokrasi di kementerian ini. Dengan adanya IKU maka setiap PNS memiliki kewajiban tertentu yang menjadi target pekerjaannya di setiap tahun. IKU juga menjadi dasar untuk melakukan penilaian kinerja setiap pegawai. Sistem penilaian kinerja disusun secara bertingkat mulai dari kinerja instansi, kinerja pimpinan, hingga kinerja pelaksana.
Penetapan IKU memiliki tujuan untuk memperoleh informasi kinerja yang penting dan diperlukan dalam penyelenggaraan kegiatan di instansi. Tujuan berikutnya adalah untuk memperoleh ukuran pencapaian suatu tujuan dan sasaran strategis instansi yang berguna untuk perbaikan kinerja. Dengan penetapan dan penerapan IKU tersebut, Kementerian Keuangan berupaya melakukan proses penilaian kinerja pegawai guna mencapai kinerja kementerian yang semakin baik.
G. Simpulan
Kinerja PNS harus menjadi perhatian serius bagi pemerintah karena PNS merupakan ujung tombak pemerintah dalam memberikan layanan kepada masyarakat. Selain dengan menerbitkan peraturan perundangan yang tegas, peningkatan kinerja PNS perlu diikuti dengan langkah nyata, yakni dengan menghubungkan kinerja PNS dengan penghasilan yang diterima oleh PNS. Hal ini merupakan perlakuan yang adil. PNS yang mampu mencapai target yang telah ditetapkan layak untuk mendapatkan penghargaan (reward). Sementara itu, PNS yang tidak mampu mencapai target/sasaran kerja yang dibebankan kepadanya perlu mendapatkan sanksi (punishment) sebagaimana yang ditentukan dalam peraturan perundangan. Namun, penyebab ketidakmampuan PNS bersangkutan mencapai target IKU yang ditetapkan harus diteliti terlebih dahulu, disebabkan oleh faktor kemalasan yang bersangkutan ataukah ketiadaan tugas/kegiatan kantor yang mengarah pada pencapaian IKU yang telah ditetapkan.
Penerbitan PP Nomor 53 Tahun 2010 yang didukung kuat oleh UU Keuangan Negara merupakan langkah awal yang baik bagi peningkatan disiplin dan kinerja PNS. Guna mengaitkan kinerja pegawai dengan anggaran yang berbasis kinerja, diperlukan IKU yang valid dan diterapkan secara konsisten/disiplin. Beberapa kementerian telah menerapkan IKU untuk mengukur kinerja para pegawainya. Hal ini perlu ditingkatkan dan terus diperbaiki. Di samping itu, IKU harus memiliki kaitan erat dengan anggaran belanja pegawai yang akan dibayarkan kepada pegawai. IKU juga harus benar-benar menjadi target kinerja yang berujung pada sanksi apabila pencapaiannya tidak/kurang dari yang ditetapkan dalam peraturan. Dengan demikian, diharapkan reformasi birokrasi tidak sekedar slogan ataupun tuntutan perbaikan penghasilan PNS, tetapi juga dibarengi dengan peningkatan kinerja yang nyata untuk bangsa dan negara tercinta
Komentar
Posting Komentar